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关于“取缔”“法轮功”的法律分析报告/中国司法观察

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关于“取缔”“法轮功”的法律分析报/中国司法观察

关于法轮功的报告之一

    中国司法观察

     法轮功发源于七十年代末开始的气功热。气功原本是中医的一种养生之道,包括吐呐、导引、行气、服气、炼丹、修道、坐禅等等。在古书记载中很少有“气功”二字,偶尔出现“气功”的提法,亦无完整的解释。 现代气功概念产生于与二十世纪的五十年代,由河北的刘贵珍提出来。他的气功主要是练内养功。

    
     中国改革开放后进行了思想解放运动。气功在这个时候恰遇良机。各种气功功法和团体应运而生。据统计,当时各种气功功法有二千多种,参与练功的群众有上亿人,全国性和地方性的各种气功团体不计其数。包括著名科学家钱学生在内的科学工作者也投入了这个气功热并预视到:“一个人体科学的幽灵正在我们当中绯徊。 ”
    
     不同于其他气功团体的发展,法轮功初始于气功热,但是却发展为以带有信仰的修炼团体。他们信仰法轮大法,故法轮功也称作法轮大法。根据法轮功的教义,法轮功是“性命双修”的佛家上乘修炼大法,既修心性又修命。“心性”包括“悟”﹑“舍”﹑“忍”和“德”;“ 修命”指的是身体健康和寿命等。法轮功有五套功夫。“修心性”是法轮功的核心概念,为先,为主。“法轮佛法直指人心,明确了修炼心性是长功的关键,心性多高功多高,这是宇宙绝对的真理”(转法轮)。法轮功修炼者被要求按照“真、善、忍”这个宇宙根本原则修炼。
    
     在法轮功传播的初期,法轮功的创始人李洪志先生在全国各地开办了五十多期法轮功培训班。在他的《转法轮》出版后,李洪志先生就不再教功法,而是“讲法”即传授“法轮大法”。法轮功是靠“人传人、心传心”的方式传播,没有凭藉广告宣传和严密的组织。李洪志先生在一九九二年在北京设立了“法轮大法研究会”,到一九九九年七月止,各省、自治区、直辖市设立了三十九个“法轮功”辅导总站,总站下又分设了一千九百多个辅导站、二万八千多个练功点。(公安部1999年报告)。在北京当局禁止法轮功之前,练功的群众自愿参加,通常在公园、广场、风景区等公共场所播放练功用录音,集体或单独练功。法轮功的修炼者有几千万人(他们自己说有上亿)。参加修炼的人自称“学员”或“修炼者”,李洪志先生是唯一的老师或师傅。
    
     法轮功参加了1992、1993年两次在北京举办的东方健康博览会。在1992年第一次博览会上,法轮功被誉为“明星功派”,也是第一个收到表扬信和收到表扬信最多的功派。1993年第二次博览会,李洪志先生被聘为博览会组委会委员,应邀作了3场气功学术报告,场场爆满,并被授予“特别金奖”、及“受群众欢迎气功师”称号、和大会唯一的一个最高奖-“边缘科学进步奖”。1998年5月,国家体育总局对法轮功进行调查后,认为法轮功对于社会稳定、对于精神文明建设效果都很显著。1998年9月由医学专家组成的小组为配合此次国家体育总局调查,对广东12,553名法轮功学员进行表格抽样调查,结果表明法轮功祛病健身总有效率为97.9%。
    
     法轮功在收到褒扬的同时也受到一些媒体的批评。对于这些批评,法轮功也进行了抗议。由于中国政府控制舆论,法轮功的抗议最后不得不诉求中央政府。这就发生了上万名法轮功学员在1999年4月25日汇聚中南海外围,要求中央政府给予法轮功正常的练功环境事件。这个事件最后导致了法轮功被取缔。
    
     中国政府是在1999年7月22日正式取缔法轮功,宣称法轮功是“非法组织”。几个月后当局通过人民日报的评论确定法轮功为邪教。自从法轮功被取缔后,中国当局开始收缴有关法轮功的书籍,关押法轮功修炼着,将他们进行劳动教养,或送进精神病医院,判刑等等。许多法轮功修炼者在关押过程中受迫害而死。据法轮功方面的统计,在过去十年,被证实遭迫害致死的法轮功学员的人数达三千二百九十四人,被非法劳教的人数超过十万人,数以万计的人被强迫送入精神病院备受摧残,大批法轮功学员强制送到各种“洗脑班”。
    
     国际人权组织包括联合国人权理事会都提出了法轮功受迫害的问题。 中国当局在国内实行单方面的“反邪教”宣传,封锁任何有关对法轮功辩护的言论,甚至打压为法轮功辩护的律师;对外,中国政府没有提出有利的证据反驳对法轮功的迫害提出的指控。
    
     作为非法轮功修炼者,我们对法轮功修炼者受到的各种迫害深表关切。中国政府对于法轮功修炼者的镇压侵犯了他们的言论、结社、人身、和信仰等基本权利。这些基本人权是中国宪法以及联合国的人权法律予以提倡和保护的。对法轮功修炼者的基本权利的侵犯也是对其他中国公民的基本人权的威胁。我们认为,不论法轮功修炼者或别的任何信仰团体或练功团体的好与坏或“邪”与“正”,他们都应当在法律上得到公平的对待。这里不是信仰的选择问题,而是涉及到我们每一个的自由权利的保护。同时,我们认为,一个国家如果片面的进行一种“反邪教”宣传,其结果是让大多数中国人集体的“单项思维”或思维冻结。一个社会只有有不同的声音,真理才会辨明。一个大国是需要开明和自由的。为此,我们对于中国政府在镇压法轮功的过程做了认真和客观的分析,并提出以下法律报告。
    
     报告一
    关于“取缔”“法轮功”的法律分析报告
    
     法轮功被“取缔”的官方文件是1999年7月22日公布的关于取缔法轮大法的决定。公安部同天关于禁止法轮功的六条规定,以及之后对法轮功修炼者的逮捕﹑关押和虐待等都来自这个文件。该文件不算标点符号一共九十二个字,全文如下:
    
     中华人民共和国民政部关于取缔法轮大法研究会的决定
    
    经查,法轮大法研究会未经依法登记,并进行非法活动,宣扬迷信邪说,蒙骗群众,挑动制造事端,破坏社会稳定。据此,依照《社会团体登记管理条例》有关规定,认定法轮大法研究会及其操纵的法轮功组织为非法组织,决定予以取缔。
    
     中华人民共和国民政部
       1999年7月22日
    
    (一)取缔法轮大法研究会没有法律根据据
    
     民政部的上述“取缔”法轮功决定是依照《社会团体登记管理条例》(《社团登记条例》,下同)来“认定法轮大法研究会及其操纵的法轮功组织为非法组织”。民政部的决定显然是针对“法轮大法研究会”的,故这里首先讨论关于认定法轮大法研究会为非法组织的法律问题。
    
     民政部对法轮大法研究会的认定为非法组织的理由是:第一,法轮大法研究会没有依法登记;第二,法轮大法研究会“进行非法活动,宣扬迷信邪说,蒙骗群众,挑动制造事端,破坏社会稳定”。为此,我们要提出如下问题:
    
    第一,没有登记的组织是否就是非法组织?
    第二, 民政部是否具有对任何社会组织进行调查和取缔的职权?
    
     对此,我们的分析和答案如下:
    
    第一,没有登记的组织不一定非法
    
     “法轮大法研究会”没有按照《社团登记条例》的登记。根据现在披露出来的政府和法轮功双方的文件和报道,法轮大法研究会在1992年“挂靠”在“中国气功科学研究会”,1993年正式成为“中国气功科学研究会”属下的直属气功团体。到了1995年的时候,“中国气功科学研究会”开始整顿下属挂靠的各种气功团体。根据当时“中国气功科学研究会”会长黄静波的回忆,他打算“清理”“法轮大法研究会”,约谈了李洪志先生五次,李洪志先生都不来。于是“中国气功科学研究会”在1996年12月12日,宣布不予登记李洪志先生的法轮功。根据中国反邪教网—凯凤网的文件,“中国气功科学研究会”在1996年11月9日发文(1996年051号文件)“注销” “法轮大法研究会”,“不予登记”。法轮功方面说,“法轮大法研究会”在1996年3月正式退出“中国气功科学研究会”。法轮功方面的解释是他们不愿意如同别的气功组织那样高收费,因此遭受别的气功团体的忌恨。后来“法轮大法研究会”也自动解散了。
    
     根据以上双方的说法,“法轮大法研究会” 没有诉求“依法登记”这一点没有争议。如果“法轮大法研究会”在脱离了“中国气功科学研究会”后在民政部1999年7月22日决定前已经自动解散了或不再以“法轮大法研究会”得名义进行活动,那么民政部的决定就是解散一个不存在的团体。遗憾的是民政部关于取缔“法轮功”的决定对此没有任何交代。作为一个国家的行政单位,如此一个重大的决定,对于主要事实交待不清,只用九十二个字来取缔一个组织,其决定自然是武断和不负责任的。
    
     宪法才是确定非法与否的最高标准
    
     那么对于一个没有按照《社团登记条例》登记的社会组织是否非法,我们一定要确定一个标准。在法轮功被取缔后的2000年4月,民政部颁布了《取缔非法民间组织暂行办法》,其中第二条规定:
     具有下列情形之一的属于非法民间组织:
     (一)未经批准,擅自开展社会团体筹备活动的;
     (二)未经登记,擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的;
     (三)被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的。
    
     这个暂行办法是在法轮功被取缔后颁布的, 不能适用于法轮功。在这里我们引用之只是做个参考。以上每一条款都提到了“社会团体”一词。所以这是理解在该条例之下的“非法组织”的关键。
    
     《社团登记条例》中的“社会团体”是一个确定的法律概念。《社团登记条例》第三条规定,予以核准的社团具有“法人”地位。这就是说,“社会团体”特指通过 “《社团登记条例》登记的具有法人地位的社会组织。“法人”概念是欧洲大陆法系的概念。中国在民事法典中采纳这个概念,指的是依法产生的具有民事能力权利主体资格的社会组织。这个概念在英美国家里可以简单的理解为依法产生的政府组织或公司。在美国,非盈利组织也可以依法组成“非营利公司”。获得“法人”地位的社团享有许多法律规定的权利和义务。按照《社团登记条例》的规定,中国的“社会团体”只是按照该条例规定的条件成立和登记的组织,比如要有50个以上的个人会员或30个单位会员,要有章程,有固定的住所,有一定的资金(第十条)等等。如果不依照《社团登记条例》登记的组织,那么就不能以“法人”的名义进行活动,违反者应予以取缔。这是《社团登记条例》第三十五条规定的目的。
    
     《社团登记条例》中特定的社会团体只是社会上各种组织中的一部分。那么在上述“社会团体”之外的其他没有登记或不必要按照《社团登记条例》登记的组织,即“非法人”的组织,是否非法?答案是否定的。
    
     有的人认为中国法律不承认“非法人” 组织。照此理解,50人以下的结社因为不能登记为“社会团体”故为非法。这个理解是以《社团登记条例》为最高标准来理解的。如果我们以宪法的结社自由为标准,那么,我们就不能认为在《社团登记条例》之外的非营利组织就是非法的。宪法高于其他法律和法规。结社自由的本质是反对国家的干预。如果50人以下的人的结社为非法,这种法律肯定违反宪法。更何况中国还没有法律特别限制结社自由。《社团登记条例》只不过是国务院的行政法规,本应是为执行法律制定的细则。国务院没有立法权。中国的立法权在全国人大和其常委。在没有国家立法的情况下,行政法规只是行政管理的临时性规范文件。这种规范文件不能超过人们对宪法的基本理解。我们将会对此作进一步的分析。在这里,我们强调,我们要根据宪法规定的结社自由来理解《社团登记条例》之外的社团组织的合法性。
    
     不是每一个组织都必须进行登记,不登记并不等于非法,否则哪有结社自由之说。这是宪法规定的基本精神。《社团登记条例》第十条规定申请登记的团体必须“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员”。根据这个规定,我们可以推定,50个以下的个人会员或者30个以下的单位会员的团体不必要登记。这个推定的理由很简单:宪法宣告人民有结社自由;没有任何法律要求人们结社的规模必须要达到50人以上。没有任何法律规定50人以下的结社都是非法组织。一个社会的组织不一定都要成为“法人”来进行。比如,五个人的“马列主义学习小组”,八个人的“气象观察队”,十个人的气功修炼小组。这些组织没有必要登记为法人,如果它们自身也没有以“法人”的社团来进行活动,它们就不是非法的。
    
     社团登记管理的法规目的是为了保障公民的结社自由
    
     从社团登记管理法规的目的是为了保障公民的结社自由来看,没有按照《社团登记条例》登记的组织,不存在非法的问题,它们只不过是不能是享受登记的社会团体依法享有的民事权利,当然也不承担特殊的民事法律义务。
    
     任何法律或法规不得限制宪法或剥夺人们的宪法权利。法律和法规只能是促进人们的宪法权利的落实。有关社团登记的法律应当是保障公民结社自由的。对此,《社团登记条例》的第一条的第一句话就是这么宣告的。 如果说,不登记就是非法,那么,《社团登记条例》就是对结社自由的反动。
    
     如何理解社团登记管理法律的这种保障功能?社团登记管理法律对人们结社自由的保障功能就在于通过登记管理使某一类的社会团体享受国家给与特别利益或特权。比如,非营利组织为了服务某项目的可以募捐,接受捐款,以及依照规定获得免税等特权。但是这些特殊利益不得使任何组织或个人都享有,因为法律的特权要服务于特定的目的。为了防止一些人不当的获得这些特别利益或特权,国家就要设定一些规定和程序,以保证社团的成立和享受特权的利益一致。这就需要管理了。比如,《社团登记条例》第二十九条规定“社会团体接受捐赠、资助,必须符合章程规定的宗旨和业务范围,必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况,并应当将有关情况以适当方式向社会公布”。
    
     从社团内部管理来说,登记管理的法律则提供社团的会员管理自己共同事业的法律基础。对此《社团登记条例》第二条说的很清楚:“本条例所称社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。《社团登记条例》规定公司要有章程,又有财务制度等等。如果会员内部发生利益冲突,《社团登记条例》就可以提供解决争议的法律基础。这就是社团登记管理法律的意义所在。
    
     根据以上分析,法轮大法不能因为没有登记就简单的被认为是非法组织。
    
     第二,民政部没有广泛取缔任何社会组织的权力
    
     关于上面提到的第二个法律争议—“民政部是否具有对任何社会组织进行调查和取缔的职权”,答案也是否定的。
    
     首先,民政部门在社团登记管理方面的职权是有限的。根据《社团登记条例》,民政部门有对申请登记的组织予以核准登记或不登记的权力(第十二条),变更登记和注销登记的权限(第四章),和监督管理的权力。对于违反社团登记管理的执法方面的权力是极其有限的。该条例第三十五条授予民政部门取缔那些“未经批准,擅自开展社会团体筹备活动,或者未经登记,擅自以社会团体名义进行活动,以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的”团体或组织。这里的“擅自以社会团体名义进行活动”的社会团体,是特指的依照该条例登记的“社会团体”,不是一般任何社会团体。如果某个组织没有按照《社团登记条例》获得登记成为法律规定的“社会团体”即“法人”的法律地位,却以“社会团体”或非营利“法人”组织进行活动,当然是违法了。但是,该条例没有授予民政部对那些虽然没有登记,但是也没有以“社会团体”或“非营利”法人组织的名义进行活动的团体(比如10人的马列学习小组 ﹑20人的练习太极拳团体)实行广泛和一般的任意调查权和认定其合法性的权力。总之,民政部只有在《社团登记条例》管理范围之内的社会组织实行管理权。
    
     其次,《社团登记条例》没有授予民政部门广泛的执法权。这里的执法权指的是“公、检、法”等执法机构的职权。该条例只是在第三十五条后面一般的规定,“构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予治安管理处罚”。追究刑事责任和治安管理是公安局的执法权力。所以,民政部门对于没有在《社团登记条例》规定之内的其他团体实行“取缔权”。
    
     依次推论,民政部关于法轮大法研究会“宣扬迷信邪说,蒙骗群众,挑动制造事端,破坏社会稳定”的指控超出了民政部门的职权。这类的指控是国家的刑法和治安管理法规的管辖范围,应当由“公﹑检﹑法”来提出。另外,《社团登记条例》没有授予民政部门可以因为这些影响社会稳定的行为的行政执法权。否则,民政部也成为一个执法部门了。
    
     根据以上分析,民政部只有在“法轮大法研究会”擅自以“社会团体”名义进行活动的时候,才可以进行予以“取缔”。那么什么是擅自以“社会团体”名义进行活动,民政部的取缔决定对此没有做出交代。至少,从《社团登记条例》来看,擅自以“社会团体”名义进行活动指的是自诩为核准登记的组织或者做出那些只有“社会团体”可以做的事情。这里主要是以“法人”地位相关的行为。但是,民政部没有做出任何事实上的指控。故民政部“取缔”法轮大法研究会的的决定是武断也是行政违法行为。
    
    (二)民政部取缔所有其他法轮功组织也是武断和非法的
    
     民政部“取缔”法轮大法研究会的决定宣布,“依照《社会团体登记管理条例》有关规定,认定法轮大法研究会及其操纵的法轮功组织为非法组织 ”
    
     根据以上分析,“法轮大法研究会”和其他法轮功组织不在《社会团体登记管理条例》规定的申请程序之内,故不在民政部关于社会团体登记管理的管辖之内。即便 “法轮大法研究会”应当予以解散,但是 “法轮大法研究会”以外的法轮功辅导站等不得因为“法轮大法研究会”的非法而变成非法。
    
     如果政府说法轮功辅导站是“法轮大法研究会”的附属机构,或者是《社团登记条例》第十九条规定的社会团体的分支机构、代表机构是社会团体的组成部分,那么民政部应当在其命令中将这种附属关系交代清楚,包括财务关系和人事任免关系等等。然而,一个堂堂大国的民政部却用“文革”时代用的“操纵”一词来形容这些组织的关系—“法轮大法研究会及其操纵的法轮功组织”。这种表述,既不交待事实,又不讲道理,不是“法治”的语言。这种“文革”式的语言出自一个大国的民政部,只能说民政部的命令是一个政治“操纵”的结果,而不是依法行政。
    
     中国政府指责法轮功“自上而下形成了一个完整的组织系统”。法轮功坚称他们没有严密的组织。根据法轮功参与者自己的说法,他们是自愿参加修炼,修炼者不缴任何费用。辅导站除了有个录音机﹑一些法轮功印刷品,和一些“法轮功”的横幅外,几乎没有任何其他的财产。辅导站的负责人都是“学员”推荐或自荐的。为了推广法轮功,早期的时候,法轮功学员通常邀请和鼓励一些地方上的领导或企业的参加和但人辅导站的负责人或名义上的负责人。辅导站之间和北京法轮大法研究会之间没有组织关系,财政关系以及人事任免关系。公安部一九九九年七月的报告对法轮功在组织方面的判定缺乏事实根据。该报告没有指出法轮功作为“完整的组织系统”必须具备的“财务”和“人事任免”上的联系的证据。公安部的报告也没有指出法轮功组织及其学员之间的动员和行政命令的关系。实际上,法轮功的学员﹑ 辅导站﹑和北京的“法轮大法研究会”的联系仅仅是出于坚定的共同信仰和相互之间的信赖,他们的联络还只是“口传”,即“人传人”和“心传心”。这种方式说到底还是一种自愿参与。一九九九年四月二五日万名法轮功修炼者“静站”(中国政府称之为“围攻”)中南海周围,其动员的方式就是通过“口传”自发参与的,没有动员和命令。
    
    (三)《社会团体登记管理条例》本身违反宪法
    
     中华人民共和国第三十五条规定了人民享有“结社”自由。包括中国在内的世界上的绝大多数国家的宪法和法律都不认为所有的社团组织都必须要登记。否则就没有结社的自由。对于要求社团登记的条件不能违反结社自由的基本精神。取缔或解散某一个社团组织必须经过正当的法律程序。联合国的《公民和政治权利国际公约》(中国签署了但是还未经过全国人大的批准)规定第二十二条规定“人人有权享受与他人结社的自由,包括组织和参加工会以保护他的利益的权利。”“对此项权利的行使不得加以限制。除去法律所规定的限制以及在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序,保护公共卫生或道德,或他人的权利和自由所必需的限制”。
    
     国务院的《社会团体登记管理条例》对于登记为社会团体做出了许多限制。最大的限制是该条例第九条要求“申请成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意 ”。什么是业务主管单位?社会事务那么多,哪有那么多业务主管?。业务主管单位找不到或不同意怎么办。据研究,事实上有资格作为主管单位的组织都不大情愿担当管理责任,因为他们既不能从社团中提取利益,又必须为社团的任何问题负责。这样控制的结果是很多社会团体由于找不到业务主管单位而无法注册为社会团体,只好退而注册为企业,这样才解决其合法性的问题。比如,许志勇博士创办的阳光宪道组织,主要从事公民维权方面的工作,但是只能在工商局以企业的形式注册。又如,某教育研究所先后和国家教委、全国妇联、宋庆龄基金会、少年儿童发展基金会、中国残疾人联合会、北京市残联等机构进行商谈试图挂靠,都无疾而终,最终只得按企业法人注册。(邵华:《合法性问题与社团组织的发展》甘肃社会科学2007年第3期,第31页。)
    
     法轮功的情况也是如此。根据早期法轮大法研究会负责人叶浩的回忆,在他们退出中国气功科学研究会后,鉴于“中国国内学习法轮功的人数每日继续迅猛增加”,叶浩他们就向气功科研会领导请示如何织一个群众性的炼功团体的手续问题。“当时得到的回答是,先去找一个部级单位作为法轮功群众组织的业务指导部门,到民政部申请为一个社团,再以集体会员的名义挂靠中国气功科研会。此後,叶浩、王志文、纪烈武、李昌、王相武和於长新等6人就代表学员向民政部、全国人大、民族委员会、中国佛教学会、统战部等做了三次正规的申请,想以法轮功学员团体注册。对此,中共中央统战部有正式文件批示∶‘不同意’以及‘不支’,并责令六名发起者所在单位的领导找他们谈话,正式通知此决定。”
    
     以上情况说明,不是法轮功组织不去登记,二是政府限制不让登记。如果一个社团必须要挂靠到一个国家机构并得到国家机构的许可,那么这种法规是公然地践踏宪法的结社自由。
    
     《社团登记条例》第十条还规定了其他限制性的登记条件:
     (一)有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50个;
       (二)有规范的名称和相应的组织机构;
       (三)有固定的住所;
       (四)有与其业务活动相适应的专职工作人员;
       (五)有合法的资产和经费来源,全国性的社会团体有10万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金;
     (六)有独立承担民事责任的能力。社会团体的名称应当符合法律、法规的规定,不得违背社会道德风尚。
    
     以上第一﹑第四﹑和第五条规定显然是苛刻而无必要的。这些限制和上述关于结社要挂靠国家机关并且要主管业务部门批准的限制,不符合联合国人权宣言和公民政治权利国际公约限制的目的。这些限制既不是“为维护国家安全或公共安全、公共秩序,保护公共卫生或道德”,也不是为他人的权利和自由所必需”。可以看得出,这些规定都是为了限制而限制,是集权国家的表现。
    
     最后,国务院没有立法权,国务院的行政法规不得违反宪法和法律。在国家没有关于社团的立法情况下,全国人大和其常委会应当负担起“监督宪法实施”的职责。国务院的《社团登记条例》对于公民的结社设置了太多的不必要的限制,明显地违背了宪法关于结社自由的规定。全国人大常委会应当根据宪法第六十五条第(七)款关于 “撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”的规定予以撤销之。

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